促进城乡融合发展调研报告
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党的十九大明确提出，“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,加快推进农业农村现代化”。这是党中央着眼于我国当前城乡发展实际和新型城乡发展趋势,对新时代“三农”工作的重大战略决策,也是重塑城乡关系、推动城乡融合发展的创新性路径选择。现阶段推进城乡融合发展,既是破解城乡发展不平衡、农村发展不充分问题的关键举措,也是巩固发展全面小康成果、推进经济社会现代化的强大动力。为加快推进XX城乡融合发展，近日我XX调研组深入XX、XX、XX等县区进行调研，并形成一些思考。
一、坚实基础
近年来，全市坚持实施统筹城乡发展战略，大力推进现代产业体系、城镇体系、公共服务体系、扶贫开发体系、生态文明体系和政策保障体系建设，持续用力、久久为功，城乡融合发展取得重大阶段性成效。
(一)综合实力显著增强。XXXX年，实现生产总值XXXX.XX亿元，人均GDP达到XXXXX元，居全省第X位。三次产业结构不断优化，由XXXX年的X.X：XX.X：XX.X调整为X.X：XX.X：XX.X。城乡居民人均可支配收入分别达到XXXXX元和XXXXX元，收入比缩减为X.XX:X。城乡居民收入增速高于全国全省平均速度,差距进一步缩小。贫困人口由XXXX年底的X.XX万户、XX.XX万人下降到XXXX户、XXXX人，贫困发生率由XX.X%下降到X.XX%，历史性告别绝对贫困。
(二)城镇体系基本成型。“十二五”以来，全市按照“做美XX、做强县城、做大集镇、做好社区”的思路，以“X市XX县城XX重点镇XXX新型农村社区”为重点，加快完善城镇体系，有力促进了城乡融合发展。XX被确定为全国第三批新型城镇化试点市，XX县被列为省级新型城镇化试点县。XX撤县设区、XX撤县设市。XX县XX镇、XX县XX镇被列入全国特色小镇，XX区XX镇、XX区XX镇、XX市XX镇、XX县XX城镇等XX个镇被列为全国重点镇。城镇化率由XXXX年的XX.XX%提高到XX.XX%，累计提高XX.XX个百分点，年均提高X.X个百分点，高于全国、全省平均水平。
(三)产业融合步伐加快。围绕城镇体系布局产业园区和项目,推进产业转型升级和经济结构调整。截至XXXX年底，全市累计建成现代农业示范园区XXX个、市级“一村一品”示范村XXX个、示范镇XX个，农民专业合作社和家庭农场分别达到XXXX个和XXX个。XX煤油气资源综合利用、XX轻烃裂解、延长油田伴生气、延炼XX万吨航空煤油、彩虹光伏玻璃等重大项目建成投产，XXXX年规上工业增长X.X%，继续发挥经济增长“稳定器”作用。XX革命纪念地成功创建XA级景区，荣获“中国最美旅游城市”。XX等一大批招商项目落地建设，获批国家跨境电商综合试验区，第三产业增长X.X%，对GDP的贡献率提升至XX.X%。新经济企业累计达到XXX家，“互联网+”等新技术的应用,加快了一二三产业融合发展步伐,进一步拓宽农民增收渠道。
(四)基础设施全面改善。坚持把基础设施建设作为打通城乡融合发展壁垒的重要途径,着力打造以县城为中心的X小时生活圈,以重点镇为中心的半小时生活圈。XX至XX高速公路建成投用，基本实现县区通高速公路、县县通二级路、乡乡通油路、村村通公路，极大方便了城乡居民生活。黄河引水工程建成投运、XX门水利枢纽下闸蓄水,城乡居民安全饮水全面保障。电力、通讯设施建设步入快车道，保障能力显著增强。延河综合治理、基本农田建设、退耕还林、治沟造地、山水林田湖草综合治理等项目顺利推进，城乡生态环境质量持续好转，森林覆盖率提高到XX.XX%，荣获“中国十佳绿色城市”。
(五)公共服务大幅提升。坚持将新增财力和财政支出的XX%投向民生领域,教育、医疗、社保、住房、社会福利等城乡基本公共服务供给能力跃居全省前列。实施就业优先战略,“十三五”累计实现X.X万人就业。在全省率先实现XX年免费义务教育、城乡居民医疗保险一体化和建立大病统筹保险制度,保障水平稳步提高。城镇保障性安居工程和农村危房改造齐头并进,重点镇新建各类住房XX.X万套,新型农村社区新建住宅X.X万套,改建住宅X.XX万套,居民住房条件明显改善。农村公共文化服务能力不断增强,广播、电视综合人口覆盖率达到XX.X%。
二、发展机遇
党的十八大以来，我市在推进新型城镇化和农村脱贫攻坚方面做了大量工作，取得显著成效，但城乡发展不平衡、要素自由流动不顺畅、公共资源配置不均衡、农村经济社会发展缓慢、农村居民老龄化和村庄空心化等问题依然突出，城乡融合发展面临优势与差距同在、机遇与挑战并存的局面。时隔五年，习近平总书记再次来陕考察工作，明确指出“要大力发展县域经济，扎实推动以县城为主要载体的城镇化建设。做好乡村振兴这篇大文章，推动乡村产业、人才、文化、生态、组织等全面振兴。”总书记的重要讲话和重要指示，为促进城乡融合指明了发展方向、提供了战略机遇、注入了强大动力。同时，国家出台一系列利好政策和我市自身发展基础都为加快城乡融合发展创造了有利条件。
(一)政策叠加利好。党中央、国务院相继出台了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》《关于实施乡村振兴战略的意见》《乡村振兴战略规划(XXXX-XXXX年)》等一系列政策,对于破除妨碍城乡要素自由流动和平等交换的体制机制壁垒,促进人才、土地、资金、产业、信息等良性循环带来历史性机遇。随着新时代推进西部大开发形成新格局、黄河流域生态保护和高质量发展等国家重要战略的深入推进以及省委“五新”战略任务的全面落实，XX在生态环境治理、人居环境改善、一二三产融合、城镇体系建设、民生领域发展等方面将获得更多政策红利，必然带动全市乡村振兴与城乡融合发展迈入新阶段。
(二)独特后发优势。随着以县城为主要载体的城镇化建设步伐的加快，提高城镇化率尚有发展空间。XX北连XX经济区,南接XX经济区，随着XX高铁、XX高铁等客运铁路的相继开工和建设,将大大缩减XX抵达全国主要大中城市的时间,XX机场建成投用,运营航线达到XX条，通航城市XX个，使XX成为XX地区的综合交通枢纽和连接两大城市群的重要城市,这对于调整产业结构,增强内生动力,推进城乡融合发展具有重大作用。伴随共建“一带一路”、发展“三个经济”“打造内陆改革开放高地”等重大战略实施，也为促进XX对外开放、商贸物流和文化旅游发展等带来更多机遇。
(三)新业态、新技术蕴含新机遇。“双创”“中国制造XXXX”“互联网+”“智慧城市”等正在拓展新的发展空间,势必孕育速度变化、结构优化、动力转换的利好因素,为XX城乡融合发展提供了新空间。依托“互联网+”和“双创”有利于推动农业生产经营模式转变,加快乡村旅游、休闲农业、民宿经济、农耕文化体验、健康养老等新业态培育,催生农产品个性化定制、会展农业等新模式,实现城乡生产与消费多层次对接，为促进生产要素自由流动、构建现代产业体系和居民收入稳定增长开拓了广阔空间。
(四)发展基础实、起点高。“十二五”以来，XX按照省委、省政府“一市一策”要求，坚持以统筹城乡发展为引领，树立城乡一盘棋理念，把城乡作为互促互进、共生共存的有机整体，高起点规划中心城区、高标准布局城镇体系、接地气绘制村庄规划，建立和完善了促进城乡规划布局、要素配置、产业发展、基础设施、公共服务、生态保护等相互融合和协同发展的一系列体制机制，在构建工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣新型城乡格局上实现了先行先试、高点起步。
三、对策建议
习近平总书记指出，“在现代化进程中，城的比重上升，乡的比重下降，是客观规律，但在我国拥有近XX亿人口的国情下，不管工业化、城镇化进展到哪一步,农业都要发展,乡村都不会消亡,城乡将长期共生并存,这也是客观规律。”当前和今后一个时期，要坚持创新、协调、绿色、开放、共享新发展理念，以人的城镇化为核心，充分发挥XX城镇化发展和基础设施建设空间大的“后发优势”，从推动城乡要素配置合理化、产业发展融合化、公共服务均等化、基础设施联通化、居民收入均衡化等方面入手，善于在危机中育新机、于变局中开新局，走好城乡融合发展之路。
(一)优化区域结构，打造城乡融合发展新格局。坚持协调发展理念，厚植城乡融合发展新优势，加速推进区域协调、城乡一体。一是扎实推进新型城镇化。深化国家新型城镇化综合试点和城市“双修双改”工作，推进XX撤县设市和XX撤县设区，发挥XX连接XX经济区前沿阵地优势，加快打造功能互补的城市副中心，构建“一主两副”城市格局和“一城三区”中心城市圈。坚持改造与拓展并重、保护与开发并举，持续推进中心城市有机更新。加快以县城为主要载体的新型城镇化建设，加强要素保障和政策扶持力度，进一步完善基础设施、公共服务、产业配套等。推动XX撤县设市、XX撤县设区。择优培育一批示范性精品特色小镇，配齐重点镇、文化旅游名镇基础设施，提升公共服务水平，促进农业转移人口市民化。“十四五”末城镇化率达到XX%以上。二是全力补齐基础设施短板。抓住建设国家物流枢纽承载城市机遇，加快XX铁路连接线和延长至XX、XX至XX等X条高速公路建设，形成“三纵两横一绕城”高速公路网络。开通加密航线航班，建设黄河沿岸主要景区通用机场，推动航空口岸开放，加快陆路口岸建设，积极发展临空产业。规划建设XX等一批新的水利工程。依托XXX千伏XX至XX电力外送通道，建设大型风电、光伏发电基地。全面加强农村道路、供水、电力、通讯、网络等建设，持续提升农村公共服务供给能力，实现城乡要素资源共享，缩小城乡之间软硬件差距。三是加快促进区域协调发展。加强与XX以及周边城市合作交流，探索形成协同发展机制。坚持“一县一策”，立足资源禀赋，发挥特色优势，打造一批现代农业大县、工业经济强县、文化旅游名县、生态环境靓县。统筹推进XX区、XX区、XX开发区差异化发展，做大总量、做优质量、做高效益。将位置相邻、产业类同、基础相近的县整合打造成区域组团发展集群，构建以XX为主的洛河经济带，打造以XX为主的沿黄生态保护和文化旅游经济带，把特色资源转化为特色产业，把比较优势打造成发展胜势，着力形成错位发展、优势互补的区域经济新格局。
(二)聚焦产业融合，构建城乡现代产业体系。促进一二三产融合发展，是加快推进农业农村现代化、促进城乡融合发展的重要举措，是推动农业增效、农村繁荣、农民增收的重要途径。要逐步建立适应城乡融合发展的现代产业体系，努力形成以产兴城、以城带产、产城融合、城乡一体、共融共生的新型城乡关系。一是推进特色农业现代化。加快构建特色主导产业引领、一二三产融合、富民增收的“X+X”现代农业产业体系，念好“山字经”、种好“摇钱树”、舞活“产业链”。深入推进以苹果为主的特色农业产业后整理，建设世界苹果之都，带动和助推绿色优质农产品“泉涌”发展，在“添绿”中“生财”。加快推进设施农业和畜牧业转型升级高质量发展，支持发展食用菌、中药材、花椒、核桃、红枣为主的特色种植业和以肉驴、蚕桑、森林猪、鱼类、虾蟹等为主的特色养殖业。加快市级现代农业示范园建设，创建国家和省级农村一二三产业融合发展先导区、农业产业强镇和现代农业产业园区，加快推进XX国家农业科技园区建设(XX)。大力扶持农业产业化龙头企业、专业合作社、家庭农场和种养大户等新型经营主体，构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系。鼓励农业与旅游、电商、康养等业态融合，促进农业“接二连三”。二是推进工业产业高端化。围绕“三区九园”工业产业新格局，以XX、XX绿色能源化工园区、XX经济技术开发区和XX个县域工业园区为载体，推动园区经济体量、承载容量、发展质量大幅提升，依托能源资源优势和XX盆地化工中间体产品，推进能源化工产业精深加工，推动能化产业高端化、集群化发展。大力推进油煤气盐电综合利用，延伸产业链条，推动能源化工由量的扩张向质的提升跨越。坚持立足能源、延伸能源、不唯能源、超越能源，推进“三个转化”，逐步形成高端能化、高载能、高端装备制造和新兴产业为主的工业产业结构，努力实现“油头化尾”“吃干榨尽”“循环利用”，建设世界一流高端能化基地。三是推进旅游产业全域化。要依托红色文化、黄帝历史文化、黄土风情文化、黄河自然遗产和自然绿色生态五大旅游板块，将XX打造成世界级黄河文明寻根和红色旅游目的地。坚决守护好精神标识和文化遗存，全力创建XX、XX国家全域旅游示范县，支持挖掘民俗村、革命老区村、知青村等旅游资源潜力，打造一批田园观光类、民俗风情类、农业体验类等旅游名村和文化古镇，开发一批精品乡村旅游线路，通过“旅游+”模式推动旅游与农业农村发展深度融合，吸引更多的返乡人才、专业人才参与到旅游产品和业态创新中。坚持文旅融合、相生共兴，积极撬动电子商务、现代物流、中介服务、文化创意等现代服务业发展，大力培育休闲、养生、冰雪等新业态，提升经济发展的“绿色含量”。
(三)深化体制改革，加快城乡要素配置合理化。围绕“政策推着要素走、要素跟着项目走、项目盯着市场走”，结合编制实施“十四五”规划，紧盯目标不动摇、抓住机遇不放松，积极谋划储备一批打基础、利长远、补短板、强优势、增后劲的大项目、好项目，全力争取国家和省上支持，为加快城乡融合发展注入强劲动力。一是推进农业转移人口市民化。打通农民变市民和市民变“农民”两条渠道，实现城市、城镇落户“零门槛”，加快取消户籍迁移限制，进一步促进劳动力和人才社会性流动。推进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，同时可通过居住证制度，推进基本公共服务覆盖暂不具备落户条件的农业转移人口。维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。提升城市包容性，推动农民工特别是新生代农民工融入城市。落实更加积极的就业政策，加强就业服务和职业技能培训，提高农民工融入城镇的素质和能力。二是促进人才双向流动。制定财政、金融、社会保障等激励政策，吸引和鼓励普通高校和职业院校毕业生、外出农民工及经商人员回乡创业兴业。推进大学生村官与选调生工作衔接，鼓励引导高校毕业生到村任职，扎根基层、发挥作用。建立城乡人才合作交流机制，推进城市教科文卫体等工作人员定期服务乡村。推动职称评定、工资待遇等向乡村教师、医生倾斜，优化乡村教师、医生中高级职称结构比例。三是健全投入保障机制。准确把握推进新型城镇化和实施乡村振兴的关系，按照以城带乡、以乡促城、城乡联动、协调发展的思路，鼓励市县财政支持城乡融合发展及相关平台和载体建设，发挥好财政资金四两拨千斤作用。实行资金捆绑、政策叠加，以县域为单位整合各类项目资金，集中投向县城、重点镇和人口较多的乡村，避免“一刀切”和“撒胡椒面”，切实提高资金使用效益。建立涉农资金统筹整合长效机制，提高资金配置效率。调整土地出让收入使用范围，提高农业农村投入比例。通过市场化方式设立城乡融合发展基金，积极吸引金融资本、社会资本，加快形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局。
(四)坚持共享发展，推进城乡基本公共服务均等化。推进基本公共服务均等化，是全面建成小康社会的应有之义，对于增进民生福祉、增强居民获得感、幸福感、安全感具有重要意义。一是优化教育资源配置。要优先发展县城和重点镇教育事业，建立以城带乡、整体推进、城乡一体、均衡发展的义务教育发展机制。实行义务教育学校教师“县管校聘”，推行县域内校长教师交流轮岗和城乡教育联合体模式，推动优质教育资源城乡共享。优化和增加普惠性学前教育资源，推行城乡义务教育学校标准化建设。积极推进“新基建”在教育领域的拓展和应用，加快互联网+教育平台建设，通过互联网把优质教育资源大规模、低成本、高效率地送到每一所学校，实现线上教育与线下教育的有机结合。二是健全城乡医疗卫生服务体系。要建立健全网络化服务运行机制，鼓励县医院和乡镇卫生院建立医疗共同体，鼓励城市大医院与县医院建立对口帮扶、巡回医疗和远程医疗机制。统筹加强和配备医疗卫生人才和医疗卫生服务设施建设，实现市、县、乡、村远程医疗系统无缝对接，建成互联互通、功能齐全、运转高效的远程医疗系统，缓解农村居民看病难、看病贵问题。三是加强城乡公共文化服务建设。优质的公共文化是提高城乡居民生活质量和精神文明的一个重要保障。要充分发挥公益性文化单位的主体作用，鼓励图书馆、博物馆、文化馆等公益性文化单位面向农村提供网点服务、流动服务，建立流动服务平台。深入实施文化惠民工程，加强农村公共文化示范镇、示范村创建，运用现代数字技术、网络技术、信息技术拓宽农村基层公共文化服务空间，增强服务效果，提高服务品质。四是全面落实社会保险制度。完善统一的城乡居民基本医疗保险、大病保险和基本养老保险制度。巩固医保全国异地就医联网直接结算。建立完善城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制。做好社会保险关系转移接续工作。构建多层次农村养老保障体系，创新多元化服务模式，充分发挥社保对保障人民生活、调节社会收入分配的重要作用。五是建立健全乡村治理体系。推动社会治理和服务重心向基层下移，提高乡村治理效能。要坚持自治为基、法治为本、德治为要，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，发挥群众参与治理主体作用，健全村级议事协商制度，打造一门式办理、一站式服务、线上线下结合的村级综合服务平台，增强乡村治理能力。
(五)创新增收方式，促进城乡居民收入均衡化。要积极培育新产业新业态，实现乡村经济多元化和农业全产业链发展，拓宽农民增收渠道，形成促进农民多元化收入增长的长效机制和发展环境，推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展。一是坚决打赢脱贫攻坚战。加大产业就业帮扶力度，坚持把巩固提升脱贫攻坚成果放在首位，统筹运用各类社会保障政策，兜住民生底线，确保现行标准下贫困人口如期脱贫。健全精准脱贫长效机制，落实好“四个不摘”要求，建立健全返贫监测预警和动态帮扶制度，研究制定新阶段减贫政策和扶贫方针，探索建立解决相对贫困长效机制。加强规划、政策、产业和机制对接，推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接。二是积极培育农民增收新引擎。推动形成平等竞争、规范有序、城乡统一的劳动力市场，通过城乡产业融合、市场融合、空间融合，让农民更好参与到现代市场体系中来。积极发展乡村旅游、农村电商等新产业新业态，延长产业链条，推动农民增收致富。稳定经营性收入和工资性收入“双引擎”，优化农民收入结构，坚持把就业创业作为农民增收主渠道，做大做强现代农业，加强职业技能培训，重点发展一批适合农民参与的产业项目，确保农民收入增长不减速。三是全面深化农村重点领域改革。借鉴推广XX、XX等“三变”改革先进经验，以完善产权制度和要素市场化配置为重点，完善企业与农民利益联结机制，推动资源变资产、资金变股金、农民变股东，引导农户自愿以土地经营权等入股企业，通过利润返还、保底分红、股份合作等多种形式，拓宽农民增收渠道。探索盘活利用闲置宅基地和农房，增加农民财产性收入。支持发展农村集体经济，加快农村集体资产清产核资，深化经营性资产股份合作制改革。充分发挥减灾体系建设和农业保险的保护兜底效应，确保农民安全增收不滑坡。四是扎实做好稳就业工作。推进大众创业万众创新，实施创业促就业行动计划，统筹做好高校毕业生、进城务工人员、就业困难人员等重点群体就业工作。加强职业培训、创业培训和创业服务，健全城乡均等的公共就业创业服务制度，努力增加就业岗位和创业机会。提高新生代农民工职业技能培训的针对性和有效性，健全农民工输出输入地劳务对接机制。认真落实低保、优抚、救助等民生政策，统筹推进扶老、助残、救孤、济困等福利事业发展，推进社会保障扩面提标。
